ПОЯСНИТЕЛЬНАЯ ЗАПИСКА

к проекту постановления Правительства Российской Федерации «О предоставлении гражданам субсидий на оплату жилья и коммунальных услуг» 

Неотложная конкретизация и разъяснение в решениях Правительства Российской Федерации вопросов порядка оплаты пользования жильем и жилищно-коммунальными услугами, а также предоставления субсидий на их оплату требуется для единообразной реализации Закона Российской Федерации "Об основах федеральной жилищной политики" в городах Москве и Санкт-Петербурге и муниципальных образованиях ряд его положений.

Изменение порядка оплаты жилья и коммунальных услуг. В приведенную в законе структуру оплаты жилья включено внесение платы за и платы за ремонт жилья, а для нанимателя жилого помещения также внесение платы за наем жилого помещения. Данная структура конкретизирована для нанимателей жилых помещений в государственном и муниципальном жилищном фонде и собственников жилых помещений в многоквартирных домах, в которых не созданы ТСЖ, ЖСК и другие объединения собственников. При этом, устраняется неопределенность включения в содержание жилья услуг по вывозу бытовых отходов и содержанию придомовой территории.

Собственники индивидуальных жилых домов несут расходы по их содержанию (в том числе вывоз бытовых отходов) в заключаемыми ими договорами с подрядными организациями. Собственники жилых помещений в многоквартирных домах, в которых созданы и ТСЖ, ЖСК и иные потребительские жилищные кооперативы с полностью выплаченным паевым взносом хотя бы одним домовладельцем самостоятельно определяют размеры своих расходов по содержанию общего имущества кондоминиумов в соответствии с гражданским законодательством, законодательством о товариществах собственников жилья и уставами объединений собственников.

Наниматели и поднаниматели жилых помещений, находящихся в частной собственности физических лиц и организаций несут расходы по оплате жилого помещения в размерах, согласованных в договорах найма и поднайма, заключенных в соответствии с гражданским и жилищным законодательством. Продажа им организациями жилищно-коммунального хозяйства воды, газа, тепловой и электрической энергии, услуг по водоотведению, услуг осуществляется по одинаковым тарифам для граждан, проживающих в жилых помещениях любой формы собственности, а услуг и работ по содержанию и ремонту жилья по свободным ценам.

Поскольку в законе не указано кто вправе устанавливать размеры оплаты жилья (платы за содержание жилья и платы за ремонт жилья) для граждан, являющихся собственниками жилых помещений, в многоквартирных домах, имеющих нескольких собственников, но в которых не созданы ТСЖ, установлено, что они вносят такие платежи по одинаковым ценам с нанимателями жилых помещений, находящихся в государственной и муниципальной собственности, по договорам социального найма и найма.

Так же требует уточнения, что органы местного самоуправления и органы государственной власти города федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга устанавливают тарифы на коммунальные услуги, оказываемые гражданам, проживающим в жилых помещениях в жилищном фонде независимо от форм собственности. Положения закона о дифференциации размера платы за содержание и за ремонт жилья в зависимости от общей площади жилого помещения и комплекса оказываемых услуг, а также дифференциации платы за наем в зависимости от общей площади и качества жилого помещения конкретизированы.

В настоящее время насущной является задача обеспечения соответствия устанавливаемых в городах и районах цен на содержание и ремонт жилья реально выполняемым за эту плату работам и оказываемым услугам. Для этого необходимо установление перечня работ связанных с текущим ремонтом жилых домов и примерного перечня услуг по содержанию общего имущества многоквартирных домов, в которых не созданы объединения собственников, а также услуг по вывозу бытовых отходов и содержанию придомовой территории. Эти перечни должны уточняться органами государственной власти субъектов Российской Федерации с указанием максимальной и минимальной стоимость работ и услуг, а в городах и районах эти перечни могут конкретизируются, при условии недопущения нарушения технических регламентов. В муниципалитетах устанавливаются сроки, периодичность и конкретные размеры стоимости таких работ и услуг для наиболее распространенных в муниципальном образовании типов многоквартирных домов.

Все эти перечни должны распространяться только на те жилые дома, в которых домовладельцы не объединились в товарищества и не создали жилищный кооператив. В этих объединениях домовладельцев все вопросы управления домом и жилищно-коммунального обслуживания жильцов решаться на собраниях, правлениями, председателями в рамках Федерального закона «О товариществах собственников жилья» и устава.

Во многих домах, в которых созданы ТСЖ, помимо собственников квартир живут и наниматели по договорам социального найма. Нередко они при самоустранении органов власти поставлены перед фактом нести бремя содержания домов наравне с собственниками. Поэтому необходимо конкретизировать обязанность таких домовладельцев в ТСЖ как Российская Федерация, субъекты Российской Федерации и муниципальные образования осуществлять финансирование услуг по содержанию и работ, связанных с текущим и капитальным ремонтом общего имущества кондоминиума, в котором создано объединение собственников, путем внесения в бюджет товариществ платежей, сборов и взносов соразмерно своим долям собственности в соответствии с законодательством в товариществах собственников жилья и в рамках уставов ТСЖ. Наниматели жилых помещений, расположенных в домах ТСЖ не являются домовладельцами и должны производить оплату жилья наймодателям по дифференцированным ценам.

С целью создания условий для углубления конкурентных начал в жилищную сферу предлагается подчеркнуть необходимость внесения оплаты жилья и коммунальных услуг нанимателями жилых помещений своим наймодателям (собственникам или управомоченными ими лицам) по договору социального найма и найма в государственном жилищном фонде, а собственниками жилых помещений в жилых домах, в которых не созданы объединения собственников организациям, которые по договорам предоставляют им жилищные и коммунальные услуги.

В результате приватизации в Российской Федерации не осталось жилых домов, полностью находящихся в муниципальной и государственной собственности. Тем не менее, практически везде сложилась ситуация, когда недвижимость в жилищной сфере (квартиры, доля в общем имуществе дома) являются собственностью физических и юридических лиц («частный жилищный фонд») и одновременно состоят на балансе муниципальных и государственных предприятий и организаций («государственный и муниципальный жилищный фонд»). Для упорядочения расчетных отношений в жилищно-коммунальной сфере важно определение принадлежности недвижимости к конкретным собственникам.

К государственному и муниципальному жилищному фонду могут быть отнесены только жилые помещения, а также доля в праве на общее имущество многоквартирных домов, находящиеся в государственной или муниципальной собственности. Для устранения такого положения необходимо предусмотреть меры по внесению в бухгалтерские балансы государственных и муниципальных предприятий и учреждений изменений, направленных на изъятие из бухгалтерского учета объемов жилых и нежилых помещений в многоквартирных домах и долей на общее имущество многоквартирных домов, находящихся в собственности юридических и физических лиц.

После внесения изменений в Закон Российской Федерации "Об основах федеральной жилищной политики" (ст.15 и 1) из структуры оплаты жилья гражданами была удалена плата за капитальный ремонт жилья. По этой причине с момента вступления этого закона в силу (8 мая 2003 года) граждане уже не обязаны оплачивать капитальный ремонт. Это коснулось не только нанимателей, но и граждан - собственников жилых помещений, что противоречит ст.210 Гражданского кодекса Российской Федерации, которая устанавливает обязанность всех собственников нести бремя содержания принадлежащего им имущества. В этой ситуации необходимо подтверждение Правительством Российской Федерации обязанности органов местного самоуправления организовывать на территории муниципальных образований проведение капитального ремонта жилых домов. Временным источником финансирования капитального ремонта должны быть местные бюджеты. Для финансирования капитального ремонта средства, полученные в качестве платы за наем и налога на имущество физических лиц, и другие доходы местных бюджетов, включая средства, полученные из бюджета субъекта Российской Федерации, необходимо аккумулировать в целевых бюджетных фондах.

Необходимо законодательное установление процедуры проведения капитального ремонта. С этой целью необходимо поручить Госстрою России разработать проект федерального закона, устанавливающего источники финансирования капитального ремонта; порядок возмещения собственниками жилых помещений в многоквартирных домах (в том числе Российской Федерацией, субъектами Российской Федерации, юридическими и физическими лицами и др.) средств, направленных из местного бюджета на финансирование капитального ремонта жилья; порядок направления товариществам собственников жилья государственных и муниципальных субсидий на финансирование затрат на капитальный ремонт. До принятия соответствующего федерального закона Правительство Российской Федерации не может установить порядок возмещения расходов на капитальный ремонт жилья, как этого требует Закон Российской Федерации "Об основах федеральной жилищной политики".

Изменение порядка предоставления субсидий на оплату жилья и коммунальных услуг. Платежи граждан за жилищные и коммунальные услуги, а для нанимателей и за пользование жилыми помещениями должны осуществляться при обеспечении социальных гарантий в виде предоставления им льгот и адресных субсидий на оплату жилья и коммунальных услуг в пределах социальной нормы площади жилья и нормативов потребления коммунальных услуг с учетом прожиточного минимума, совокупного дохода семьи и действующих льгот. Закон Российской Федерации «Об основах федеральной жилищной политики» (ст.52 и 154) и ст. 2 Федерального закона от 6 мая 2003 года № 52-ФЗ устанавливают новые подходы, которые действуют с 8 мая 2003 года и предписывает Правительству Российской Федерации утвердить положение о предоставлении гражданам субсидий на оплату жилья и коммунальных услуг.

Продолжение применения действующих в настоящее время в субъектах Российской Федерации положений о предоставлении субсидий, принятых в соответствии с постановлением Правительства РФ от 2 августа 1999 г. N 887 "О совершенствовании системы оплаты жилья и коммунальных услуг и мерах по социальной защите населения", приводит к повышенным обязательствам региональных и местных бюджетов. Несбалансированность этих бюджетных обязательств и возможностей бюджетов по возмещению предоставления жилищных субсидий организациям жилищно-коммунального хозяйства приводит к увеличению их убытков, следствием которых является и снижение качества жилищно-коммунального обслуживания.

Региональные положения о предоставлении субсидий нередко дублируют федеральные нормы, не развивая их положений, имеют низкую детализацию и не регулируют ряд типичных ситуаций, что приводит к затягиванию должностными лицами служб субсидий срока принятия решений, запросам в органы государственной власти субъекта Российской Федерации. В отдельных субъектах Российской Федерации нарушались предусмотренные законом права граждан на получение субсидий. Чаще всего это касается предоставления субсидий по «второму основанию». Не во всех субъектах Российской Федерации предоставляются субсидии на приобретение газа в баллонах, на приобретение и доставку твердого топлива, предусмотренные ст. 154 и 19 закона. В ряде муниципалитетов действуют свои положения о предоставлении субсидий, которые изменяют федеральные и региональные нормы.

Закон требует, что Правительство Российской Федерации устанавливает нижний предел прав граждан на получение жилищных субсидий. Устанавливаемые органами государственной власти субъекта Российской Федерации с учетом своего социально-экономического развития порядки и условия предоставления субсидий на их территориях не должны ухудшать положение граждан по сравнению с положением граждан, которым субсидии предоставляются в соответствии с положением, утверждаемым Правительством Российской Федерации.

Проект постановления Правительства Российской Федерации об утверждении положения о предоставлении гражданам субсидий на оплату жилья и коммунальных услуг подготовлен с использованием опыта многих субъектов Российской Федерации. Положение содержит следующие основные положения:

субсидии предоставляются гражданам Российской Федерации, являющихся одной семьей, органами местного самоуправления, органы государственной власти городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга или уполномоченные ими учреждения по месту постоянного жительства, а некоторым категориям граждан (военнослужащим, проходящим службу за границей, военнослужащим, которые по роду службы и допуска к секретным сведениям не могут предоставлять сведения о себе в службы субсидий) федеральными органами исполнительной власти, в которых законом предусмотрена военная служба;

право на получение субсидий имеют граждане в зависимости от основания пользования жилыми помещениями, уровня затрат на оплату жилищно-коммунальных услуг в сравнении с максимально допустимой долей расходов на оплату жилья и коммунальных услуг в совокупном доходе семьи, соотношения расходов на оплату жилья и коммунальных услуг и расходов на эти цели день вступления в силу (8 мая 2003 года);

проживающие в жилом помещении на основании договора найма с собственниками жилых помещений - физическими и юридическими лицами (с последними, если органом власти субъекта Российской Федерации не установлено иное), договора поднайма с нанимателями жилых помещений в жилищном фонде любого вида или договора безвозмездного пользования утрачивают право на получение субсидий;

при наличии технической возможности получения сведений, необходимых для предоставления субсидий, в соответствии с законодательством и с согласия граждан могут быть получены в государственных и муниципальных органах власти и организациях любой формы собственности. В этом случае предоставление и документальное подтверждение таких сведений гражданами не требуется;

службы субсидий имеют возможность проверки полноты и достоверности информации, содержащейся в представленных гражданами документах, необходимой для принятия решения о предоставлении субсидии и расчета ее размера.;

поскольку субсидия имеет свое целью оказание помощи гражданам в оплате жилья и коммунальных услуг, то гражданам, имеющим задолженность по оплате, субсидии предоставляются при условии принятия и выполнения ими обязательств по погашению задолженности;

граждане вправе получать максимальный размер субсидии, рассчитанной в соответствии с положением. При этом размер предоставляемой субсидии не должен превышать начисленные с учетом льгот платежи за жилье, коммунальные услуги и вывоз бытовых отходов в пределах социальной нормы площади жилья и нормативов потребления коммунальных услуг;

установлены особенности предоставления субсидий в муниципальных образованиях, на территории которых субсидии могут в соответствии с условиями, определенными Правительством Российской Федерации (в настоящее время в рамках эксперимента), перечисляться на персонифицированные социальные счета граждан;

определена необходимость пересчета размеров субсидий на оплату жилья и коммунальных услуг, без явки граждан при изменении цен и тарифов, а также порядка и условий предоставления субсидий на территории субъекта Российской Федерации;

предусмотрена возможность установления органами местного самоуправления стоимостного эквивалента жилищных и коммунальных услуг, потребляемых в жилых помещениях с наиболее типичными для конкретного населенного пункта удобствами и видами благоустройства;

устанавливается обязательность хранения документов и информации, содержащей сведения о праве граждан на получение субсидий;

определены механизмы предоставления и конкретизированы процедуры финансирования программ субсидий;

предусматривается приостановление предоставления субсидий при неоплате текущих платежей за жилищно-коммунальные услуги в течение трех месяцев гражданами, получающими субсидии и невыполнении ими соглашения о погашении задолженности за прошлые периоды, а также прекращения предоставления субсидий гражданам в ранее начисленных размерах в случаях изменения их места жительства в пределах одного населенного пункта, изменения дохода или состава семьи, представления гражданами заведомо недостоверной информации о доходах членов семьи и при отсутствии удовлетворительных причин задержки оплаты жилья и коммунальных услуг.

Проект постановления Правительства Российской Федерации регулирует порядок предоставления гражданам субсидий на оплату жилья и коммунальных услуг в различных сложных случаях, которые ранее не были предусмотрены федеральным и региональным законодательством, а решались в условиях правового вакуума так называемыми «конфликтными комиссиями» (например семьям или одиноко проживающим гражданам (в том числе бывшими супругами), имеющим раздельные финансовые лицевые счета (коммунальная квартира, общежитие),совершеннолетним трудоспособным гражданам, не имеющим доходов от трудовой или индивидуальной предпринимательской деятельности, бывшим супругам, проживающим однокомнатной квартире, комнате в коммунальной квартире или общежитии, смежных неизолированных комнатах, при отсутствии у них возможности проживать в изолированных жилых помещениях, при снижении оплаты водоснабжения при плановых перерывах для проведения ремонтных и профилактических работ установленной продолжительности, а также в случаях использования двухставочных тарифов, в случае регистрации по месту жительства в разных жилых помещениях членов семьи (супругов и их несовершеннолетних или находящихся на иждивении детей до 23 лет, обучающихся в образовательных учреждениях по очной форме обучения).

В связи с тем, что ни одна из действующих методик учета доходов и определения совокупного дохода семьи не распространяется на процедуру предоставления субсидий на оплату жилья и коммунальных услуг проектом постановления Правительства Российской Федерации предусмотрено утверждение порядка учета и исчисления и одиноко проживающего гражданина, среднедушевого дохода семьи для предоставления им субсидий на оплату жилья и коммунальных услуг, в том числе на приобретение твердых видов топлива и баллонов со сжиженным газом. Данный порядок максимально адаптирован к методикам, используемым органами социальной защиты населения, учитывает все особенности предоставления жилищных субсидий, связанные с составом домохозяйства.

Постановление может применяться как при отсутствии аналогичных документов регионального уровня, так и при принятии органами государственной власти свои порядков, учитывающих местные особенности.

Реализующаяся до последнего времени модель реформы ЖКХ позволила добиться определенных позитивных результатов: существенно возросла оплата населением услуг ЖКХ, появились товарищества собственников жилья как форма немуниципальной собственности в многоквартирном доме, начались процессы демонополизации обслуживания жилья и проникновение частного капитала на данный рынок. Однако все эти процессы не изменили неэффективной системы функционирования жилищно-коммунального комплекса в целом, не создали непреодолимых преград на пути возврата к нерыночным механизмам управления. Постепенные, частичные преобразования под жестким контролем государственных и муниципальных властей не позволили совершить качественный скачок и обеспечить саморазвитие данного сектора.

Усиление кризисных явлений в ЖКХ, ярко проявившееся прошлой зимой, ставит перед дальнейшим развитием этого сектора принципиальную дилемму: либо ужесточение административных методов регулирования жилищно-коммунального хозяйства, усиление «управленческой вертикали», рост направляемых в данный сектор бюджетных вложений как основной способ компенсации неэффективности существующих в нем институциональных механизмов; либо переход к ускоренному формированию предпосылок реальной (а не имитируемой, как это происходило до последнего времени) рыночной трансформации. Первый из названных подходов фактически закрепляет на длительный срок нерыночные механизмы регулирования жилищно-коммунального сектора, разрушительный потенциал которых достаточно явно проявился за последнее десятилетие. Отсутствие в системе производства и сбыта жилищно-коммунальных услуг реальных экономических субъектов, имеющих рыночную мотивацию и заинтересованных в повышении эффективности собственной деятельности; высокая политизированность любых преобразований в данном секторе, приводящая к откладыванию и искажению смысла давно назревших реформ; отвлечение на дотирование предприятий ЖКХ крупных бюджетных средств, необходимых для развития сектора бюджетных услуг и поддержки малоимущих слоев населения – все эти факторы не оставляют надежды на реальный рост эффективности жилищно-коммунального хозяйства при сохранении административной модели управления и неизбежно приведут к отвлечению средств от тех общественных нужд, которым в любом случае требуется бюджетная поддержка: образования, здравоохранения, социальной политики. Единственной жизнеспособной альтернативой является реальный переход данного сектора на рыночные механизмы функционирования и развития.

По мнению Госстроя России, практическая реализация вышерассмотренных мер позволит кардинальным образом изменить сложившуюся ситуацию и в кратчайшие сроки добиться реальных позитивных изменений необходимых для дальнейшего проведения преобразований в отрасли.