|
Журнал «Управление и инвестиции: строительство и
ЖКХ», 4 (июль-август) 2006
Правила
землепользования и застройки в системе градостроительной деятельности
Б.А.Челышев,
зам. начальника отдела государственных услуг в
строительстве Росстроя
Правила землепользования и жилищной застройки
призваны регулировать отношения в сфере землепользования и застройки в
муниципальном образовании, устанавливать градостроительные требования
к землепользованию в муниципальном образовании, порядок охраны земель
в муниципальном образовании и контроля за их использованием, порядок
осуществления муниципальным образованием полномочий по управлению и
распоряжению находящимися в собственности муниципального образования
землями.
Новый Градостроительный кодекс Российской Федерации
определяет градостроительную деятельность как деятельность в области
территориального планирования, градостроительного зонирования,
планировки территории, архитектурно-строительного проектирования,
строительства капитального ремонта, реконструкции объектов
капитального строительства, осуществляемую органами государственной
власти, органами местного самоуправления, физическими и юридическими
лицами.
Под территориальным планированием следует понимать
деятельность органов государственной власти, органов местного
самоуправления по установлению и утверждению положений о развитии
территорий, границах территориальных зон, местах размещения объектов
для государственных и муниципальных нужд. Здесь речь идет об особом
планировании социальной, экономической, градостроительной и другой
деятельности с учетом ее пространственной локализации, как
планирование развития местного сообщества, его окружения и его
деятельности. Если в традиционном планировании экономические
показатели деятельности предприятий определяются независимо от того,
где они расположены, то при территориальном планировании эта же задача
должна решаться с учетом местоположения экономических субъектов в
структуре поселения.
Территориальное планирование позволяет субъектам
планирования -государству в лице правительства, федеральных органов
исполнительной власти, субъектов Российской Федерации, местному
самоуправлению - существенно повысить эффективность использования
имеющихся ресурсов с целью достижения актуальных результатов.
Речь идет об усилении методологических подходов,
связанных с выработкой стратегических планов. Такого рода планирование
позволяет определить, на чем сосредоточить усилия, на чем
сконцентрировать организационные, финансовые и иные ресурсы и как их
распределить во времени. В одном случае это может быть экологическое
состояние, в другом случае - обеспечение рабочими местами, в третьем -
наполнение бюджета. Как правило, в действительности результатом
планирования становится не одна, а несколько целей, а точнее - их
конгломерат. Зачастую результатами стратегического планирования могут
стать не развитие новых форм деятельности, объектов, а недопущение или
искоренение негативных явлений и тенденций. Во всех случаях
современная методология управления утверждает, что эффективность
сегодняшних действий определяется правильным выбором цели развития
объекта планирования, установлением его желательного состояния в
будущем.
Территориальное планирование предполагает разработку
оптимальной с социальной точки зрения траектории движения к
запланированному состоянию города и городской среды. Траектория
движения должна обеспечивать минимум использования ресурсов при
максимальном эффекте достижения результата на каждый момент времени
при недопущении снижения качества проживания людей в городе.
И, наконец, территориальное планирование должно
определять, какие действия можно, а какие - нельзя делать сегодня с
позиций достижения желаемого состояния. С одной стороны, современные
действия, например, выдача разрешений на строительство, не должны
препятствовать последующим решениям и действиям. С другой стороны,
каждое текущее действие должно вписываться в общую картину
запланированного результата и тем самым стимулировать возникновение
кумулятивного эффекта. Поэтому документы территориального планирования
должны стать основой для отбора действий полезных и допустимых (т.е.
не приносящих вреда) и недопущения действий, блокирующих перспективное
развитие.
Градостроительное регулирование направлено на
достижение нескольких целей:
1. градостроительное регулирование понимается как
деятельность органов государственной власти, местного самоуправления
по эффективной реализации планов государственного и муниципального
развития, поддержке прогрессивных тенденций, выявленных и
зафиксированных в системе территориального планирования. Если сфера
территориального планирования предназначена в основном для разработки
и принятия долгосрочных решений о развитии городского сообщества и
инфраструктуры города, то сфера регулирования связана с текущей
реализацией этих решений;
2. система градостроительного регулирования объемлет
большую часть процесса реализации прав собственников на использование
и развитие недвижимости;
3. система градостроительного регулирования
предполагает оценку и продвижение различных проектов, прежде всего
проектов частного сектора, в части соответствия законодательным
нормам, документам и решениям, установленным в системе долгосрочного
планирования, техническим требованиям.
Одним из критериев оценки эффективности в рыночных
условиях должен быть объем инвестиций, вложенных в городское развитие.
Конечно, количество инвестиций само по себе еще не достаточный
показатель. Важно, куда направлены инвестиции, каковы последствия
реализации инвестиционных проектов с точки зрения повышения качества
городской среды, коммунальных услуг, организации транспортного
движения и общественного транспорта.
Поэтому в рыночной системе градостроительного
регулирования безусловную ценность представляет собой желание
собственников или инвесторов вкладывать деньги в любые сферы городской
жизни, но, прежде всего, в строительство и реконструкцию зданий,
сооружений, коммуникаций. Соответственно и эффективность
градостроительного зонирования определяется притоком инвестиций,
направленных на реализацию планов развития, результатами реализации
различных инвестиционных проектов.
Исходя из ценностной установки на привлекательность
инвестирования, главными критериями эффективности системы
градорегулирования становятся:
защита инвестиций от непродуктивного вложения
финансовых средств;
фильтрация инвестиций в направлении реализации планов
местного самоуправления, решения его насущных проблем.
Защищенность инвестиций складывается из следующих
условий:
1) инвестор приобретает право собственности или
долгосрочной аренды на земельный участок в начале инвестиционного
цикла на срок, достаточный для реализации проекта, что позволяет:
вкладывать деньги в то, что ему принадлежит, иметь
возможность контроля за процессом реализации инвестиционного проекта;
заранее знать цену приобретения права на объект
инвестирования и рассчитать экономику проекта, понять, выгодны ли ему
вложения, и какие на это потребуются средства;
заложить объект инвестирования и получить ипотечный
кредит.
2) инвестор, основываясь на приобретенных правах,
имеет возможность в любой момент продать все произведенные улучшения и
активы (например, земельный участок, существующие и незавершенные
строительством объекты капитального строительства, проектную
документацию) и вернуть вложенные деньги в том случае, если он не
может продолжать реализацию проекта.
3) если инвестору продается участок, обремененный
правами третьих лиц (например, краткосрочная аренда временных
сооружений), и ему необходимо выкупить эти права, продавец участка
заключает с покупателем контракт. В случае если собственник - частное
лицо, то заключается опционный контракт, если собственник - публичная
власть, заключается инвестиционный контракт. Такой контракт
предполагает юридическое оформление сделки купли-продажи после
выполнения определенных условий по снятию прав третьих лиц. Кроме
того, он обязывает владельца участка в течение определенного времени
не проводить действий, которые ухудшили бы положение застройщика
(например, добавить новых арендаторов, или дополнительно поселить
новые семьи, которым надо будет покупать квартиры). Инвестор, имея
юридически закрепленные права, может застраховать объект
инвестирования и инвестиционный проект.
Все перечисленные выше схемы продажи, ипотеки,
страхования могут состояться, только если земельный участок
сформирован. Это требование и становится первой руководящей нитью
градостроительного зонирования - оно должно обеспечить продажу
инвестору сформированного участка до того, как он начнет вкладывать в
него деньги.
Следующая позиция, частично определяющая защиту
инвестирования, частично саму его возможность, состоит в заранее
установленной, открытой, равнодоступной информации о возможностях
использования объекта инвестирования. Наличие информации с такими
свойствами позволяет инвестору:
провести аналитическое исследование и выбрать место в
городе, где можно осуществлять тот тип проекта, который он наметил, с
наилучшим соотношением «цена-качество»;
точно выяснить, какие виды деятельности ему можно
будет осуществлять в этом месте, и в каких габаритах можно вести
строительство или реконструкцию;
подсчитать ожидаемые доходы, когда объект будет
построен: знание расходов позволяет инвестору разработать обоснованный
бизнес-план инвестиционного проекта, без которого невозможно получить
кредит, подобрать партнеров, осуществлять иные действия по привлечению
финансов и других ресурсов. Формирование и правовое закрепление такой
информации о правах собственников и инвесторов в отношении
использования земельных участков и иной недвижимости составляет вторую
руководящую нить градостроительного зонирования.
Эффективным инструментом снижением фактора риска
инвестирования могут стать ясные и однозначно трактуемые
административные процедуры.
Инвестиционная деятельность в строительстве - весьма
сложный и противоречивый процесс, требующий многочисленных
согласований различных интересов, соблюдения требований технической
безопасности. Только к основным административным процедурам можно
отнести: рассмотрение заявок, согласования проектов строительства или
реконструкции, выдача разрешений на строительство, на ввод в
эксплуатацию построенных зданий, регистрация недвижимости и прав на
нее. Особое место в этом списке занимает получение технических условий
на подключение к инженерным коммуникациям и иных специальных
требований местного самоуправления.
В связи с этим руководящей идеей развития
градостроительного регулирования для условий рынка в Российской
Федерации стала разработка, согласование и введение в действие нового
градостроительного законодательства, обеспечивающего правовую защиту
инвестора и процедурную «чистоту» всех последующих правовых
документов, принимаемых на его основе. Эта задача была во многом
решена разработкой и принятием в конце 2004 года нового
Градостроительного кодекса Российской Федерации.
Вторая идея состоит в построении процедур с четко
установленными предметами согласования. Процедуры должны избегать
оснований для принятия субъективных решений, допускающих
неопределенные трактовки. Муниципальные органы могут отказать в
согласовании или выдаче разрешения, только если представленные
документы нарушают законодательство, местные нормативные акты или
технические стандарты. В таких случаях они отправляются на доработку и
согласовываются после их исправления.
|
